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关于《合肥市燃放烟花爆竹管理规定》立法后评估情况的报告
添加日期:2017-03-07 发布人: 调研处
市人大常委会法制工作委员会
 

根据市人大常委会2016度工作要点的安排,法工委依据《合肥市人大常委会立法后评估办法》的规定,会同内司工委、合肥学院专家团队对《合肥市燃放烟花爆竹管理规定》(以下简称《规定》)进行了立法后评估。现将评估情况报告如下:

一、立法后评估工作开展情况

为保障评估工作的顺利进行,法工委于20165月启动评估的准备工作。本次立法后评估工作主要分三个阶段进行:

(一)评估准备阶段

主要做了三项工作。一是制定了工作方案。明确了评估工作的目的、内容、步骤、组织保障等。并经市十五届人大常委会第59次主任会议研究通过。二是确定委托评估单位。根据《评估办法》的规定,为确保评估工作的客观公正,法工委与合肥学院进行了联系、沟通,并委托其承担评估的具体工作。三是成立了评估工作小组。根据评估工作方案,成立了评估组和专家组,保障评估工作的开展。

(二)评估实施阶段

为了全面收集、了解《规定》的立法质量和实施情况,实现科学立法、民主立法,评估工作小组按照工作方案的要求,主要做了以下几个方面的工作:

1.问卷调查。发放范围包括:市人大常委会机关、部分市人大代表小组、部分市直部门、市人大代表、全市基层立法联系点以及委托各县(市)区人大常委会办公室发放辖区部分居民、城区部分物业企业和单位共1500余份。

2.媒体征询。通过市人大常委会网站、合肥论坛网、合肥晚报、公交移动电视等媒体,发布评估消息及问卷,广泛收集意见和建议。

3.座谈讨论。先后前往蜀山区西园街道、瑶海区和平路街道召开有市(区)两级人大代表、相关部门、小区物业、市民代表参加的座谈会;数次召开有公安、城管、环保、工商、卫计委、安监等部门参加的座谈会;首次将媒体作为征询对象,召开了有法制日报、安徽日报、合肥晚报、江淮晨报、安徽商报、合肥论坛等十多家媒体记者参加的座谈会;还专门前往基层派出所召开一线民警座谈会,深入了解情况,广泛听取各方面意见。

4.资料收集。前往公安、安监、环保、城管、卫计委等相关部门和单位,收集与评估内容相关的各类信息和资料。同时还联系咨询南京、武汉、郑州等人大了解法规修改情况,索取相关资料。

(三)形成报告阶段

8月底,法工委会同有关方面,对收集的情况进行了汇总。在此基础上,起草了《规定》立法后评估报告初稿,对评估报告进行多次研究、修改。9月下旬,经过反复修改后,评估工作小组形成了立法后评估报告。

二、立法后评估工作基本特点

一是指导思想明确。整个评估过程始终坚持在常委会领导下,认真贯彻实施《立法法》相关规定,坚持科学立法、民主立法原则,以务实管用、切实提高立法质量为目的,从合法性、合理性、可行性和技术性等方面,通过科学评估方法,对法规的立法质量进行系统评价,查找法规内容和实施中存在的问题,为法规是否需要重新制定、修改或者废止提供依据,为今后立法工作提供经验借鉴。二是评估措施得当。此次评估采用文献研究、问卷调查、第三方评估、专家全程参与、媒体征询、座谈走访等方式,深入了解情况、广泛收集意见和建议,较为全面客观地掌握了法规的立法质量及实施情况,为法规的后期修改打下了坚实的基础。三是评估氛围浓厚。为了广泛收集民意,充分听取和反映群众诉求,深入实地了解情况,在调研中问计于民。此次评估有别于之前的评估,采取了诸多新的形式,如首次采取县()区人大上下联动、采用问卷调查、将媒体单位和记者作为征询对象、在网络上发放问卷、利用公交移动电视等,营造了浓厚的氛围,最大限度地收集民意,体现民智。四是评估效果明显。问卷调查显示仍有36.03%的被问询者并不十分了解《法规》的相关规定,而评估工作中,通过向社会公开征求意见和民意调查等多种方式,向社会和公众普及《规定》内容,有效提升公民学法、守法意识,从而产生积极而良好的法制效应,有利于保障和促进法规的实施。评估调研过程中,认真贯彻落实《合肥市人民代表大会及其常务委员会立法条例》、《合肥市人大常委会实施科学立法、民主立法的若干规定》精神,拓宽各方面参与立法的途径,更加广泛地听取了各方面的意见,充分尊重和反映民意,使立法工作更加接地气,充分体现为了人民、依靠人民的立法理念。通过开展立法后评估,及时对立法工作实行回头看,全面认真回顾和总结立法工作经验,努力查摆立法工作中存在的问题和不足,为今后更好地开展立法工作打下良好基础。同时,经过对大量数据、案例分析和调研论证,确认和分清所存在问题是法规自身问题还是实施中的问题,提出意见和建议,为以后法规的修改和实施提供可靠的依据。

、对《规定》的立法后评估情况

从调研和汇总分析的情况看,《规定》整体结构较为合理,与现行法律、行政法规没有抵触,立法质量良好。

体来说,在合法性方面,《规定》的内容符合国务院《烟花爆竹安全管理条例》等上位法的规定,没有相抵触的情况;在合理性方面,《规定》基本符合客观实际,所确定的在限定的时间、限定区域、燃放限定品种的制度适应修订时的客观需要,具有现实针对性。其所确立的定点销售和许可证制度等也体现了便于管理、确保安全的原则。问卷调查中有72.15%的居民选择在正规零售店购买烟花爆竹,也说明了制度执行性较好;在实效性方面,《规定》实施以来,为保障公共安全和人民群众的人身财产安全,减少环境污染发挥了积极的作用;在规范性方面,《规定》逻辑结构较为严密、清晰,语言表述准确、规范、简明;在操作性方面,《规定》的部分条款因法规性质所限,规定较为原则,而实际执行中,由于长效管理机制不健全、部门职能发挥不到位、限放氛围营造不浓厚、宣传教育方式不丰富以及市民意识待提高等原因,导致执法效果还不能尽如人意,社会和群众对此颇有微词。

四、《规定》实施中存在的问题

(一)违法燃放现象仍时有发生。《规定》第十二条明确了“限制燃放烟花爆竹区域内,农历除夕至正月初八以及正月十五可以燃放烟花爆竹;其他时间,不得燃放烟花爆竹”,调研中,了解到部分市民在清明祭祀、婚丧嫁娶、大楼封顶、工程竣工、乔迁新居、商铺开业、买车买房、满月升学时因为要面子、讲风水、摆阔气、讨彩头,擅自燃放烟花爆竹现象较多。年初,在市十五届人大四次会议上,部分人大代表向大会提出“加大对烟花炮竹燃放工作的执法力度”的议案。法工委在评估期间,也多次接到市民的来电、来函,诉说周边违法燃放的现象,如滨湖世纪城徽贵苑一位耄耋老人来电、来信,说小区违法燃放烟花爆竹已成常态。问卷调查也显示,市民在平时禁放期间经常或偶尔听到爆竹声所占比例为84.04%

(二)源头管理有待加强。《规定》第十条明确了对烟花爆竹零售网点布设的原则和要求,“限制燃放烟花爆竹区域内不得设置烟花爆竹常年零售网点”。第十一条明确了“限制燃放烟花爆竹区域内,允许零售烟花爆竹的时间为农历十二月二十至次年正月十五;其他时间不得销售”。但实践中,一些商业经营户存在超范围经营现象,如2016年春节期间,仅蜀山区一个区就处理了50多起涉及流动摊点销售烟花爆竹的市民投诉案件。在禁止售卖期间,一些零售网点仍然存在销售烟花爆竹的现象,如医院周边、姚公庙等区域。另外批发流向不明确,甚至存在向无证无照的经营户批发行为;节后,余存的烟花爆竹不能及时回收。

(三)部门合力不够。在烟花爆竹管理工作中,多部门均有一定管理权限,但又无法做到有效管理。如小区内部的禁燃工作,小区物业没有执法权,只能对业主进行劝阻,城管部门主要负责垃圾清运和公共区域管理,对小区内没有管理权限,公安、环保部门又没有足够的执法力量进行日常监管,因此无法做到有效的管理。

(四)取证、查处难度较大。烟花爆竹的燃放行为存在随机性和分散性的特点,且燃放时间较短,周围群众往往碍于情面,不到万不得已不会举报,从而造成取证及查处难。而作为主管部门的公安机关,一因基层派出所警务工作繁重,警力有限,疲以应付;二是顾及与群众的关系,也不便主动深查。 因此,往往给市民造成违法燃放行为无人管理的印象。

(五)奖惩机制不完善。《规定》没有将燃放烟花爆竹安全管理工作纳入到城市文明创建考核和社会治安综合治理目标管理范围。虽明确了各部门的工作职责,但即使存在不作为的情形,也没有相应的责任追究制度进行约束。

五、 评估结论和建议

通过对《规定》进行立法后评估,评估工作小组认为,《规定》的整体质量是好的,实施以来为我市如何燃放、如何销售、如何管理燃放烟花爆竹行为提供了基本的法律准则。有效保证了公共安全,有利于我市环境友好型和资源节约型社会的建设,促进了我市的发展。但是,随着城市建设步伐加快,文明意识的增强,特别是受雾霾天气持续影响,烟花爆竹燃放问题引起了社会各界的高度关注,市民群众对此反响强烈,要求全面禁止燃放烟花爆竹的呼声越来越高。此次评估调研及问卷调查均表明人民群众要求禁放的意愿较为强烈。因此,及时修改《规定》,严格控制烟花爆竹燃放,既顺应社会发展需要,也符合民意,很有必要。具体应体现以下几个方面:

(一)禁限结合,逐步推进。根据调研及问卷结果,人民群众普遍认为应在合肥市全面禁止燃放烟花爆竹,但鉴于传统习俗的影响,需要通过宣传、警示等方式,逐步引导广大群众移风易俗。建议应明确在瑶海、庐阳、蜀山、包河区以及高新区、经开区、新站区和滨湖新区建成区施行全面禁放,城乡结合区域施行限放,其他区域禁限放由所在县(市)人民政府确定并公布从问卷反馈信息、不同类型座谈会和不同途径和渠道所反映的较为集中的意见和建议看,有93.06%的市民赞成实行禁限放。其中赞成禁放的占43.31%,赞成限放的占49.71%,仅有5.29%的认为不需要实行禁放。可见,在以上区域实行禁限放,并逐步扩大禁放范围的条件已经具备和成熟。

(二)要抓好源头管理。做好“釜底抽薪”工作,从源头上严格规范烟花爆竹的经营活动。一是严查烟花爆竹经营贮存点,严厉打击非法生产、经营和贮存烟花爆竹行为。二是严把零售经营网点关,加强零售网点的规范经营监管防止在禁放时段内非法经营烟花爆竹产品;严格执行相关规定,在禁放区不设零售点,限防区内,以诚信经营评定为依据,从严控制零售布点。三是严把烟花爆竹批发流向信息关,加强对批发企业购入、销售、库存、销毁报废处理的监管,督促企业按时做好烟花爆竹回收保管工作。

(三)完善相关机制。调研中了解到,由于违法成本过低,导致行政罚款威慑力不足,违法燃放行为人宁愿受罚也要燃放,而罚款额度因为上位法的限制无法再作提高。因此,可将行政处罚结果纳入个人征信系统,建立起联合惩戒机制,从而促进市民增强自觉守法的意识。另外,在法规中,要进一步明确相关部门的工作职责,建立责任追究机制,各部门对所监管的行业、管辖的区域,要认真履行职责,落实相关制度,对不作为的,要严格追究相关部门和人员的责任。

    (四)政府应制定细则,建立长效机制。禁限放工作牵涉面宽、任务重,单靠某一个部门是无法完成的,必须城乡联动、部门齐抓,建立纵向到底、横向到边的动态化、长效化监管网络,形成强大合力,方能使《规定》得到有效落实。要建立专门机构,统一部署领导全市烟花爆竹燃放管理工作。要落实属地管理责任制,建立考核机制,严格分片包干,层层签订责任书,把任务分解到部门、包保到片区、落实到人头,构筑市、街道、社区三级联防联控网络。要建立奖励机制,对积极举报的市民予以奖励。要加大对殡葬服务公司、宾馆酒店、工程建设等重点行业、重点场所的监管力度。另外,禁限放工作在一定程度上是传统民俗与现代文明的碰撞,要运用多种形式,加大宣传的力度、扩大范围,将群众的积极性和主动性调动起来。
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