认真学习贯彻十七大精神   努力做好新形势下人大工作

本刊编辑部

团结奋斗创伟业，继往开来谱新篇。在金秋的十月我们迎来了举世瞩目的中国共产党第十七次全国代表大会的胜利召开。２２００多名来自天南海北的代表汇聚在北京，履行神圣的职责。这是我国改革发展关键时刻召开的一次十分重要的会议。会议总结了党的十六大以来五年的工作，回顾总结了改革开放的伟大历史进程和宝贵经验，对继续推进改革开放和社会主义现代化建设、实现全面建设小康社会的宏伟目标作出了全面部署，会议科学回答了党在改革发展关键阶段举什么旗、走什么路、以什么样的精神状态、朝着什么样的发展目标继续前进等重大问题，对开创中国特色社会主义事业新局面，具有重大而深远的意义。认真学习领会十七大重要精神?熏用先进的思想来武装头脑，指导今后的各项工作，是当前和今后一个时期的一项重要政治任务。

胡锦涛同志在党的十七大报告中旗帜鲜明地强调：“人民民主是社会主义的生命”、“保障人民享有更多切实的民主权利”、“发展基层民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明”，既深刻阐明了社会主义民主政治的性质及其重要性，又为我国发展社会主义民主政治指明了方向。人大及其常委会是国家权力机关，担负着宪法法律赋予的各项职责，在发展我国社会主义民主政治进程中起着重要作用。立足于人大工作实际，学习十七大精神，就要深刻领会十七大报告中关于坚定不移发展社会主义民主政治的论述、要求和部署，深刻理解贯穿其中的一系列新思想、新观点、新论断和新要求，始终把加强社会主义民主政治建设摆在非常突出的位置。要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，通过各种形式和渠道，广泛动员和组织人民群众参与管理国家事务和社会事务，不断发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利；要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权，不断推进我市社会主义民主政治朝着制度化、规范化、程序化的方向发展。当前，认真学习贯彻党的十七大精神，要紧密联系合肥的实际，要着重围绕我市的“工业立市”、“县域突破”、“三大推进”等战略的深入推进，围绕滨湖大城市的建设与发展，围绕全市人民关注的热点、难点问题，认真履行宪法和法律赋予的职责，充分发挥地方国家权力机关的职能作用，不断探索依法治市的新思路、新途径，不断推动人大各项工作实现创新发展，为合肥的改革开放和现代化滨湖大城市建设做出新的贡献！

认真学习　  深刻领会

用十七精神引领和推动人大工作

黄同文

举世瞩目的党的十七大的胜利召开，开启了中国特色社会主义事业的新征程。认真学习、深刻领会、全面贯彻党的十七大精神，以党的十七大精神引领和推动人大工作，应作为我们当前和今后一个时期的首要政治任务。

一 、深入学习领会，用十七大精神武装头脑

第一，要深刻认识党的十七大的重大意义和历史地位。党的十七大是在我国改革发展关键阶段召开的一次十分重要的大会。大会的胜利召开，对于我们党紧紧抓住和切实用好重要战略机遇期，提高执政能力、履行执政使命，团结带领全国各族人民全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化、开创中国特色社会主义新局面，将产生重大而深远的影响。党的十七大的三项重大成果，确立了十七大在中国共产党历史上的重要地位：一是大会批准的胡锦涛同志代表十六届中央委员会所作的报告，开辟了马克思主义中国化的新境界；二是大会审议通过的《十国共产党章程（修正案）》，体现了党的理论创新和实践发展的成果；三是大会选举产生了新一届中央委员会和中央纪律检查委员会，党的十七届一中全会选举产生了新的中央领导机构，体现了全党的意志，反映了全国各族人民的心愿。

第二，要深刻领会党的十七大的精神实质。党的 十七大精神内容丰富、思想深邃，涉及经济、政治、文化、社会建设和党的建设各个方面。我们既要从整体上把握，又要注意抓住重点，深刻加以理解，切实把思想和行动高度统一到十七大精神上来，始终保持理论上的坚定、政治上的清醒和行动上的坚决。要深刻领会党的十七大的主题，深刻领会十六大以来党和国家所取得的新的重大成就，深刻领会改革开放的伟大历史进程和宝贵经验，深刻领会中国特色社会主义道路和中国特色社会主义理论体系，深刻领会科学发展观的科学内涵和精神实质，深刻领会实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求和全面推进中国特色社会主义事业的总体布局，深刻领会以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程的重大任务。

第三，要充分认识十七大对人大工作提出的新要求。胡总书记在报告中作出了“人民民主是社会主义的生命”的科学论断。对于新时期人大工作，我们应该从维护社会主义生命的高度，进一步坚定不移地发展社会主义民主政治。法治是又好又快发展的保障，是全面发展的基石。对我们从事人大工作的同志而言，一定要以推动依法治国为职责，努力促进全面发展。

二、理论联系实际，用十七大精神指导实践

第一，要以十七大精神为指导，全面把握实现我市经济社会发展历史性跨越的新要求。党的十七大对实现全面建设小康社会奋斗目标提出了新的更高要求。按照这一要求，今后五年，要在市第九次党代会确定的主要目标基础上，紧紧围绕“三大推进”战略，全面推进现代化滨湖大城市建设步伐，努力做到转变 经济发展方式取得明显进展，发展的协调性明显增强，人民生活明显改善，生态文明建设取得明显成效。

第二，要以十七大精神为指导，加快我市改革开放步伐。要紧紧抓住目前合肥难得的发展机遇，保持目前加快发展的良好态势，坚定不移地继续解放思想，坚定不移地推进改革开放，坚定不移地促进科学发展、社会和谐。要勇于实践，大胆探索，深入开展“查摆找补创”活动，加强机关效能建设，着力改善我市的投资环境，吸引更多的外资企业到合肥投资兴业，为我市经济实现跨越式发展打下坚实的物质基础。

第三，要以十七大精神为指导，着力推进全市经济建设、政治建设、文化建设、社会建设协调发展。大力促进国民经济又好又快发展，积极发展社会主义民主政治，推动合肥文化大发展大繁荣，加快推进以改善民生为重点的“和谐合肥”建设。

三、学以致用，用十七大精神推动人大工作

第一，要坚持把最广大人民的根本利益作为人大工作的根本出发点和落脚点，统筹推进人大工作。要切实把解决民生问题作为人大工作的重点，积极化解可能影响社会和谐的社会矛盾，切实解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。要不断探索新思路、新办法，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，进一步扩大公民有序政治参与，让更多的人民群众了解社会情况，参与国家大事，充分行使管理国家和社会事务的权利。要通过加强党内民主、基层民主、法治建设、机制建设等方面工作来推进社会主义民主政治建设。要不断改进监督方式，完善监督机制，围绕人民群众普遍关注的热点难点问题，以解决民生问题为重点开展监督工作，使改革开放的成果真正惠及广大人民群众。

第二，要总结本届以来人大工作的成功经验，为新一届人大的产生和开展工作打下良好基础。当前要按照省委和市委的统一部署，认真做好换届选举的各项准备工作。同时，还要精心谋划明年工作，努力推进全市人大工作再上新台阶，为推进明年全市经济社会又好又快发展奠定基础。

第三，要按照十七大报告提出的要求，更好地坚持科学立法、民主立法，切实加强和改进地方立法工作。要完善制约和监督机制，增强监督力度和实效；要进一步加强代表工作，保障代表依法行使职权；要改进作风，狠抓落实，把科学发展观要求贯彻到本职工作中去。

为进一步学习贯彻十七大精神，市人大常委会组成人员及全体机关干部都必须充分认识党的十七大的重大意义，增强学习贯彻十七大精神的自觉性和坚定性。必须深入领会和准确把握党的十七大精神，把握十七大精神对地方人大工作的新使命、新内容、新课题、新要求，要认真贯彻落实党中央的重要部署和省委、市委的要求，结合人大实际，广泛开展学习贯彻活动，增强用十七大精神武装头脑、推动工作、指导实践的自觉性和坚定性，坚持以十七大精神统揽全市人大工作，使市人大常委会立法、监督、决定重大事项、人事任免等工作充分体现十七大精神。同时，动员和调动全市人大系统党员干部的积极性，认真开展好十七大精神学习活动，掀起学习贯彻党的十七大精神的热潮。

承前启后   突出重点

努力开创人大宣传工作新局面

甄长琢

(一)

  近年来，我市人大宣传工作在各级党委的领导下，在宣传部门和新闻单位的支持下，经过全市人大及有关部门的努力?熏取得了可喜的成绩，为全市各级人大及其常委会有效开展工作营造了良好的舆论氛围，概括起来有以下三个方面的特点：

  宣传深度实现新挖掘。我们在突出“三会”和人大常委会活动报道这个重点的同时，着眼于深度宣传报道，即：不仅报道会议的召开时间、议题及会中作出的决定和决议，还重点报道人大代表和人大常委会组成人员在会议期间如何审议，发表了哪些重要意见，为什么要作出那样的决议、决定。同时还选择一些群众关心的热点、难点问题，进行系列跟踪报道；既适当介绍“一府两院”向国家权力机关报告工作的内容，使群众了解政情，又重点报道人大代表和常委会组成人员根据调查研究，对“一府两院”工作作出的实事求是的评价?鸦在人代会闭会期间，围绕老百姓关注的热点问题，认真宣传市人大常委会密切联系代表，开展各项视察和执法检查调研的情况。近年，我市制定和修改了如《合肥市物业管理条例》、《合肥市城市供水条例》、《合肥市职工民主管理条例》、《合肥市优化投资环境条例》、《合肥市城市规划管理办法》等多部地方性法规，这些法规对维护农民工的合法权益、保障城乡居民切身利益，改善投资环境等提供重要的法律保障。我们不仅及时组织省市新闻单位召开新闻发布会，做好宣传报道，让老百姓在第一时间了解与他们生活息息相关的法律法规政策，还注重挖掘闪光点、关注点，进行深度报道。有的还被全国其他媒体转载报道，有力地扩大了我市人大在关注民生、民主立法、提高立法质量等方面的影响力，起到了积极的宣传作用。

 宣传途径实现新拓展。充分发挥新闻媒体和人大系统在人大宣传中的主渠道作用，多形式、多渠道、多角度营造浓厚的宣传氛围。着力完善市人大常委会网站，安排专人及时将常委会重要视察、执法检查活动以及各工委工作动态等及时上传录入，充分运用新建成的政务信息网络平台，努力实现人大新闻宣传网络化、动态化，为政府部门、人大代表和社会公众了解人大及其常委会依法履行职权和开展人大工作提供了方便快捷的现代信息手段，拓宽了人大宣传的视野和领域，扩大了人大宣传的覆盖面和影响力。

 宣传平台实现新搭建。经过多方调研，我们在市委宣传部、市广电局和市电视台的大力支持下，开办了宣传人大制度、人大工作的电视专栏节目——《人大视点》。自今年初正式开播以来，先后就惠民医疗、教育均衡、村村通公路等代表议案建议及市民关心的大蜀山森林公园、环城公园建设保护等进行了深度采访报道。每一期的节目我们都根据不同的选题，深入基层、深入群众，全面、真实地了解、掌握第一手资料，多层面、全方位地宣传人大代表依法履职，人大常委会依法行使职权方面发挥的重要作用，为政府与人大代表搭建了一个很好的沟通平台，拉近了代表与人民群众之间的距离，也使社会增添了一条了解人大工作的渠道。

（二）

 进一步提高对做好人大宣传的思想认识。人大宣传工作是党的新闻宣传工作的重要内容，是坚持完善我国根本政治制度的需要。人民代表大会制度是人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是我们国家的根本政治制度。虽然人民代表大会制度已经建立五十二年了，但仍然存在着对坚持和完善人民代表大会制度认识不足，对表现这个制度形式的人大工作重视支持不够的现象。所以，我们一定要通过加强对人民代表大会制度和人大工作的宣传，使之家喻户晓、深入人心。同时，也通过人大宣传，使社会了解人大，关心支持人大工作。总之，加强人大宣传工作，对于深化社会主义民主法制建设，促进人民代表大会制度的发展和完善，对于进一步健全社会主义民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，坚持依法治国基本方略，都具有十分重大的意义。各级人大常委会都要高度重视人大宣传工作，把人大宣传工作作为日常重要工作的一部分，切实加强领导，采取有效措施，不断开创人大宣传工作的新局面。

 进一步加强人大宣传的阵地建设。人大宣传要搭建平台，巩固阵地，拓宽渠道，多层次、多方位地进行宣传。要把新闻媒体作为人大宣传的主阵地，进一步搞好人大“三会”及常委会活动的宣传报道。要积极创造条件，开设宣传民主法制和人大制度的专栏、专版和固定栏目，组织多角度、多层次、多形式的宣传报道，以深化对人大工作的宣传。市人大常委会研究室要加强与省、市新闻宣传单位的联系，通过主流媒体不断拓展我市人大工作的影响力。要继续办好《合肥人大》杂志和合肥人大新闻宣传橱窗，积极配合市人大办公厅创办好《合肥人大信息》，办好人大常委会网站，组织协调市电视台进一步办好合肥《人大视点》电视栏目。

  进一步创新人大新闻宣传形式，增强宣传工作实效。虽然近年来人大宣传工作不断取得新的进展，但如何使宣传形式与内容结合得更好，不断增加人大工作的透明度，仍然是我们要探索和努力的方向。人大宣传工作只有贴近实际、贴近生活、贴近群众，把宣传党的主张与反映群众心声结合起来?熏与群众想看想听想知道的结合起来，在宣传内容、形式和手段上不断创新，才能增强宣传工作实效。另外，值得注意的是，在传播和获取信息的方式、手段日新月异的现代社会，我们必须跟上时代的步伐，要重视利用网络传播快、信息量大、互动性强的特点，在新兴的网络媒体上积极探索人大新闻宣传新的有效形式，开辟人大宣传新途径，扩大人大工作在群众中的影响力。

  进一步加强人大宣传队伍建设。县区人大常委会根据换届后人员变动情况，要继续重视宣传通讯员队伍建设，完善领导体制，理顺工作关系，保证宣传工作队伍的稳定。要选派一批思想理论和业务水平高的采编人员从事人大宣传工作，努力建成勤于思考、勇于钻研的高素质宣传通讯员队伍，使之熟悉人民代表大会制度和民主法制理论，能够围绕不同时期经济与社会建设中心和人大工作重心，抓住社会普遍关注的热点、难点问题，对带有创新性的新情况、新典型、新经验进行深度挖掘、重点反映。同时，各级人大常委会要加强队伍的培训，对队伍建设的各项工作给予大力的支持和必要的投入，以激发人大新闻宣传工作者的工作热情。

     （本文系市人大常委会副主任甄长琢在全市人大宣传工作会议上的讲话摘要，文章标题为编者所加）

认真学习贯彻《规定》     扎实做好规范性文件备案审查工作

武巍

于今年７月１日施行的《安徽省各级人民代表大会常务委员会实行规范性文件备案审查的规定》，进一步明确了应当纳入审查的规范性文件的范围、审查的主要内容、审查的职责与分工、审查的基本程序和时限等。《规定》的实施为各级人大常委会的备案审查工作提供了法制化、规范化建设的制度保障。我们必须把思想认识统一到《规定》精神和原则上来，扎实做好规范性文件备案审查工作。

 加强学习，进一步提高对备案审查工作重要性的认识。对规范性文件进行备案审查，是宪法赋予人大常委会的法律监督职权，对于维护社会主义法制统一至关重要。监督法明确了对规范性文件实行备案审查是各级人大常委会依法行使监督职权的七种监督形式之一，也是各级人大常委会依法开展监督工作的四种经常性方式之一。程序是实现实体规定的保障，也是法律原则的运行机制。没有相应的程序，监督工作就很难保证健康地开展。社会主义法制统一原则是由立法监督制度予以保证的，其目的在于保证社会主义法律体系内部的和谐与统一，保证法律法规得到正确有效实施。监督法第五章对规范性文件的备案审查作出专门规范和具体规定，就是在立法法已有的立法监督规定的基础上，为维护社会主义法制统一，对法律监督制度的进一步完善与深化。省人大常委会制定《规定》，对规范性文件备案审查的工作程序进行规范，同样是为了维护社会主义法制统一与尊严。我们要进一步加强学习，提高认识。充分认识规范性文件备案审查工作在维护社会主义法制统一和尊严、促进社会主义法律体系内部和谐与统一上的作用，在维护社会公平正义、保障人民群众根本利益上的作用，在促进依法行政、公正司法，推动和改进“一府两院”工作方面的作用。

 完善机制，为做好备案审查工作提供组织保障。规范性文件备案审查工作涉及面广，任务繁重，是一项法律性、政策性、专业性、程序性都很强的工作。做好规范性文件备案审查工作，必须加强领导，完善机制。省人大常委会制定了《规定》，把规范性文件备案审查工作进一步纳入到制度化、规范化、法制化轨道。目的是实现从过去对规范性文件“不告不理”的被动审查工作方式，转变为主动审查与被动审查相结合的工作方式，做好备案审查工作的关键是领导重视，重点是狠抓落实，尤其是抓机构、人员的落实。承担备案审查工作的机构必须落实，必须有明确的工作职责，必须有相应的专业人员做备案审查的具体工作。各县、区、各单位都要引起高度重视，采取有效措施，建立健全备案审查工作责任制度，理顺工作机制。要注意发挥承担备案审查工作的机构及其工作人员的积极性、主动性和创造性，为他们顺利开展工作提供条件和方便。要在规范报备、搞好审查上下功夫，进一步健全承担备案审查工作机构的各项工作制度，不断培养和提高备案审查工作人员的政治素质、法律素质、业务素质和处理具体问题的能力。

  强化措施，狠抓工作落实。 一是要在总结工作的基础上，进一步完善工作方案，严格按照《规定》的要求，切实做好规范性文件的报送和审查工作，特别是承担这项工作的机构要扎实做好各项基础性工作；二是市政府法制部门对已制定的在本行政区域内现行有效的规章进行梳理，对不符合法律、行政法规或者地方性法规的，要及时进行修订或者废止，并按照《规定》的要求相应予以报备；三是依照《规定》制定相应实施办法，对具体工作程序进行细化；四是市人大常委会法制工作委员会在依法实行规范性文件备案审查工作的同时，要对全市各级人大常委会实行规范性文件备案审查工作予以监督、指导。

 妥善处理五个关系，务求工作实效。一是处理好备案与审查的关系。备案是基础，审查是关键。要切实采取有效措施，建立健全科学、有效的备案审查工作制度，尤其要注意研究探讨来自被动审查渠道的审查要求、审查建议的处理机制和工作制度。对未按要求报送备案的要予以督促；对应审不审的要加强检查；对启动审查的要侧重合法性，关注适当性、合理性和协调性；对于明显违法或者不适当的，应当进行审查，必须予以纠正。二是处理好主动审查与被动审查的关系。坚持主动审查与被动审查相结合，以被动审查为主，主动审查为辅，从实际出发，突出重点，有效地开展规范性文件备案审查工作。三是处理好统一管理与分工负责的关系。《规定》确立的规范性文件备案审查统一管理、分工负责的工作机制，没有权力大小之分，只有工作职责的区分。各级人大常委会一定要把这项工作放在重要位置，注意加强领导，强化沟通协调。充分调动和发挥各方面的积极性、主动性和自觉性，同心协力做好规范性文件备案审查工作。四是处理好承担备案审查工作的机构与规范性文件制定机关的关系。承担备案审查工作的机构和与规范性文件制定机关有着各自的工作职权和责任，规范性文件制定机关要对制定和发布的规范性文件负责，承担备案审查工作的机构对规范性备案审查承担具体工作。制定机关要采取有效措施，注重规范性文件的合法性、适当性，切实解决制定的规范性文件的质量问题，解决规范性文件不报备或者不按时报备的问题。承担备案审查工作的机构要在加大备案审查工作力度的同时，注意工作方式方法，积极主动加强与制定机关的沟通交流。对制定机关主动自行纠正错误的，可以不启动审查程序。如果制定机关坚持不纠正错误，承担备案审查工作的机构必须坚持原则，依法启动审查程序。五是处理好原则性与灵活性的关系。在具体工作中，要注意寻找好平衡点、结合点，做好既坚持原则，又立足实际，既维护社会主义法制统一，又有利于改革发展稳定。我们必须坚持社会主义的政治方向，从最广大人民群众的根本利益出发，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，必须坚持严格依法办事、集体行使职权。要处理好小道理和大道理、局部利益和全局利益的关系，切忌简单化、“一刀切”。

  （本文系市人大常委会副主任武巍在全市规范性文件备案审查工作会议上讲话摘要）

学习《安徽省各级人民代表大会常务委员会实行规范性文件备案审查的规定》应把握的 几 个 问 题

薛发

一、了解立法的目的和依据

《安徽省各级人民代表大会常务委员会实行规范性文件备案审查的规定》（以下简称《规定》）第一条明确规定：“为了保障本省各级人民代表大会常务委员会依法行使监督职权，规范规范性文件备案审查工作，维护社会主义法制统一，根据《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本规定。”这是关于《规定》的立法目的和立法依据的规定。

 宪法、地方组织法、立法法、监督法是制定《规定》的法律依据，监督法第二十九条明确规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”第二十八条规定：“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照立法法的有关规定办理。”立法法第九十二条规定：“其他接受备案的机关对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，按照维护法制统一的原则由接受备案的机关规定。”同时，省十届人大五次会议修订的我省监督条例也规定：“规范性文件备案审查的具体办法，由省人民代表大会常务委员会另行规定。”

 二、把握立法的主要内容

《规定》共二十条，主要对规范性文件的备案范围(报什么)、报送备案的具体要求(怎么)、审查的主要内容(审什么)、审查的程序和时限(怎么)、审查结果的处理(怎么办)等方面作出了具体规定。

 (一)规范性文件报送备案的范围

 按照监督法第二十八条、立法法第九十二条和我省监督条例的有关规定，《规定》对报送备案的规范性文件范围分两条作了进一步明确。第二条规定了应当报送本级人大常委会备案的规范性文件范围：(一)省人民政府、省人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定的规章；(二)省人民政府、省人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府及其所属部门对本级人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规具体应用问题的解释；(三)县级以上人民政府发布的决定、命令以及其他规范性文件；(四)人民法院、人民检察院制定的执行最高人民法院、最高人民检察院司法解释的规范性文件。第三条规定了应当报送上一级人大常委会备案的规范性文件范围：(一)县级以上人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定；(二)乡(镇)人民代表大会通过和发布的决议、决定。这个报送备案范围，体现了人大常委会作为地方国家权力机关对同级行政机关、审判机关和检察机关的监督关系，也体现了上一级人大常委会对下一级人大及其常委会的法律监督关系，具有我省地方特色。同时，针对省会市和较大的市的政府规章和地方性法规具体应用问题的解释的特殊性，第二条第二款还规定：省人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定的规章，对地方性法规具体应用问题的解释，在报送本级人民代表大会常务委员会备案的同时，还应当报送省人民代表大会常务委员会备案。

 (二)报送备案的具体要求

《规定》第四条规定：“政府规章和对地方性法规具体应用问题的解释，应当自公布之日起三十日内报送备案，其他规范性文件应当自公布之日起十五日内报送备案。”第五条规定：“规范性文件备案内容包括：备案报告，政府令或者公告，规范性文件文本以及说明。”“报送备案的规范性文件材料应当按照统一格式装订成册，一式五份，并同时报送电子文本。”这是对报送备案的规范性文件的报送时间、备案内容和报送材料的统一格式提出的具体要求。无论是报送备案单位还是规范性文件接收单位，也无论是规范性文件制定机关还是法制工作机构或者承担备案审查工作的机构，都要立足大局，依法办事，各司其职，各负其责，共同促进规范性文件备案审查工作。

 (三)审查的职责与分工

《规定》第六条第一款规定：县级以上人民代表大会常务委员会法制工作机构或者承担备案审查工作的机构，负责报送备案的规范性文件的接收、登记、分送、存档和审查的具体工作。这既明确了法制工作机构或者承担备案审查工作的机构的工作职责，也与监督条例的规定相衔接，同时兼顾了我省各级人大常委会机构设置的现状，比较符合我省实际。

  规范性文件备案审查工作的法律性、政策性、专业性、程序性都很强，仅仅靠法制工作机构或者承担备案审查工作的机构是远远承担不了的，必须依靠法制委员会、常委会各工作机构的共同努力。因此，第六条第二款明确了专门委员会、常委会工作机构的工作职责，规定：省、设区的市的人民代表大会专门委员会，县级以上人民代表大会常务委员会工作机构，按照职责分工，承担相关规范性文件的审查工作。

 这些规定确立了对规范性文件备案审查实行统一管理、分工负责的工作机制，  即由法制工作机构或者承担备案审查工作的机构统一负责规范性文件的“进口”和“出口”，实行专门委员会、法制工作机构或者承担备案审查工作的机构、常委会各工作机构分别审查，由法制委员会或者承担备案审查工作的机构统一提出书面审查意见，再由法制工作机构或者承担备案审查工作的机构统一反馈规范性文件制定机关的工作机制，与《规定》第十三条设定的规范性文件审查程序是衔接一致的。

 (四)审查的原则和方式

《规定》第七条明确了规范性文件备案审查的工作原则和工作方式，  即坚持依法办事和集体行使职权的工作原则，实行主动审查和被动审查相结合的工作方式。这里强调三点：第一，要严格依法办事。无论是审查、撤销下一级人大及其常委会作出的决议、决定，还是审查、撤销同级政府的决定、命令，都必须严肃、慎重，依法进行。第二，要集体行使职权。人大及其常委会的基本工作规则是实行民主集中制，集体行使职权。人大常委会任何决议、决定的作出，都必须经过人大常委会全体组成人员的充分审议和讨论，最后通过表决，按多数组成人员的意见，作出决定。任何个人或少数人都无权对重大问题作出决定。第三，要以被动审查为主，主动审查为辅。规定明确实行主动审查和被动审查相结合的工作方式，就是明确可以进行主动审查这一渠道，  同时坚持以被动审查为主。实践中，除少数规范性文件必要时可以进行主动审查外，绝大多数应当在有关国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出审查要求或者审查建议后才予以审查。

 (五)审查的主要内容

 结合立法法第八十七条、第八十八条，监督法第三十条规定的内容，《规定》第八条对规范性文件进行审查的主要内容作了规定，  即审查是否存在以下五种情形：(一)超越法定权限的； (二)同法律、法规以及上级和本级人民代表大会及其常务委员会的有关决议、决定相抵触的；(三)规范性文件相互之间对同一事项的规定不一致的；(四)规范性文件的规定不适当，应当予以纠正的；(五)违背法定程序的。这为规范性文件的审查确定了统一标准。

“相抵触”的含义是指：人大常委会作出的决议、决定，政府制定的规章以及发布的决定、命令，法院、检察院制定的执行最高人民法院、最高人民检察院司法解释的规范性文件等，都应当以法律、法规为依据，不得违反法律、法规，包括不得违反上级和本级人大及其常委会的有关决议、决定。这与“下位法不得违反上位法”的原则相一致。从实际情况看，只要违反法律、法规的立法宗旨，违反法律、法规以及上级和本级人大及其常委会的有关决议、决定的具体规定，违法设定行政许可，违法设定行政处罚等，都应视为同法律、法规相抵触。

  关于“不适当”，省人大常委会之所以规定“规范性文件的规定不适当，应当予以纠正的”情形，是出于对监督法第三十条规定的考虑，并与我省监督条例第三十条规定相衔接。按照监督法的规定，不是所有“不适当”都要予以撤销，而是不适当达到一定程度，应当予以撤销的，才给予撤销。我们认为，所谓“不适当”，除越权和违法外，一般是指明显不恰当、不合理、不公平。对不适当的规范性文件来说，虽然这些规范性文件未必越权和违法，但从一般常理看，或者脱离实际，或者显失公平，而且达到了一定程度，  即应当予以纠正的程度。

 (六)被动审查的渠道和主动审查的情形

 为了将规范性文件备案审查的工作原则和工作方式落实到具体的备案审查工作中，《规定》第九条规定：“各级人民政府、人民法院、人民检察院，专门委员会，认为规范性文件存在本规定第八条所列情形，  向本级人民代表大会常务委员会书面提出审查要求的；下一级人民代表大会和常务委员会认为规范性文件存在本规定第八条所列情形，向上一级人民代表大会常务委员会书面提出审查要求的，  由法制工作机构或者承担备案审查工作的机构送有关专门委员会、工作机构进行审查、提出意见。”“前款所列以外的国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民，认为规范性文件存在本规定第八条所列情形，  向常务委员会书面提出审查建议的，  由法制工作机构或者承担备案审查工作的机构进行研究，必要时，送有关专门委员会、工作机构进行审查、提出意见。”这是对向常委会书面提出审查要求或者审查建议的两种情形，以及提请的主体、要求和处理程序作出的明确规定，是进行被动审查的两个渠道。

 第十一条则对“可以进行主动审查”的内容和情形作出了明确规定：(一)涉及改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题的；(二)涉及限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的； (三)涉及行政许可、行政强制、行政处罚的；(四)其他认为需要进行审查的。《规定》中明确提出“实行主动审查和被动审查相结合”，并对“可以进行主动审查”的情形作出规定，  明确主动审查的内容，有利于规范人大常委会依法行使监督职权，更好地维护公民、法人和其他组织的合法权益，有利于有效开展规范性文件备案审查工作，维护法制统一。

 主动审查和被动审查是审查的两种形式，主动审查，指的是在没有任何国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出审查要求或者审查建议的情况下，由专门委员会、法制工作机构或者承担备案审查工作的机构、常委会各工作机构主动开展的审查工作。而被动审查，是以国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民提出审查要求或者审查建议为前提。从实际情况来看，审查工作以被动审查为主，实行主动审查与被动审查相结合，  比较符合实际。这主要由于各种规范性文件涉及的社会关系纷繁复杂，除明显的违法外，有些规定是否与法律、法规以及上级和本级人大及其常委会的有关决议、决定相抵触，只有通过实施才能显露出来。审查不是一朝一夕的事情。而且，备案审查的规范性文件数量很大，任何接受备案的机关都难以组织足够的力量，逐件逐条地进行审查。因此，只要涉及第十一条规定的四种情形，我们就“可以进行主动审查”，除此之外，仍然实行被动审查。

(七)审查的程序、时限和方式

《规定》第十三条对审查的程序，提出书面审查意见和告知书面审查意见的时限以及召开联合审查会议等作了规定。第一款规定：“法制工作机构或者承担备案审查工作的机构经审查认为规范性文件存在本规定第八条所列情形的，应当提出初步审查意见。经秘书长或者常务委员会分管负责人同意后，由法制委员会或者承担备案审查工作的机构会同有关专门委员会、工作机构进行研究，三十日内提出书面审查意见，由法制工作机构或者承担备案审查工作的机构十日内将书面审查意见告知规范性文件制定机关。”第二款规定：“有关专门委员会、工作机构经审查认为规范性文件存在本规定第八条所列情形的，应当提出初步审查意见，同时告知法制工作机构或者承担备案审查工作的机构。经秘书长或者常务委员会分管负责人同意后，由法制委员会或者承担备案审查工作的机构会同有关专门委员会、工作机构进行研究，三十日内提出书面审查意见，由法制工作机构或者承担备案审查工作的机构十日内将书面审查意见告知规范性文件制定机关。”这两款的中间环节都在于，初步审查意见应当经人大常委会秘书长，或人大常委会的分管负责人同意后，才能正式启动审查程序。这样规定，既强调对规范性文件审查的正式启动程序，应当在常委会秘书长或常委会分管负责人主持下进行，  同时也明确了法制委员会或者承担备案审查工作的机构会同有关专门委员会、工作机构进行研究，提出书面审查意见的工作职责和各机构之间的分工合作关系。另外，第三款规定：法制委员会或者承担备案审查工作的机构可以会同有关专门委员会、工作机构召开联合审查会议，听取制定机关有关情况说明。这是对召开联合审查会议进行审查方式的规定，有利于集思广益，摸清情况，找准问题，审慎、妥善地处理问题。

 (八)撤销的程序

 参照立法法第九十一条规定以及全国人大常委会委员长会议通过的备案审查工作程序规定，《规定》第十五条对相关规范性文件的撤销程序作了规定：“经审查认为规范性文件存在本规定第八条所列的情形而制定机关不予纠正的，法制委员会、有关专门委员会、法制工作机构或者承担备案审查工作的机构，应当向常务委员会主任会议提出予以撤销的议案、建议，  由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。”人大常委会对撤销权的行使应当本着严肃、慎重的态度，既要敢于监督，着眼于解决问题；又要善于监督，讲究方式方法。只要制定机关接受意见，对有关规范性文件自行予以修改或者废止的，则不再启动撤销程序。只有制定机关拒绝修改或者废止时，人大常委会才行使撤销权。

 (九)规范性文件制定机关的工作责任

《规定》第十二条、第十四条、第十六条、第十八条对规范性文件制定机关的工作责任进行了明确。第十二条规定：在审查规范性文件时，需要制定机关说明情况或者补充材料的，制定机关应当及时予以说明或者补充材料。第十四条规定：规范性文件制定机关应当自收到书面审查意见之日起三十日内，将办理情况向法制工作机构或者承担备案审查工作的机构反馈。第十六条规定：对修改或者部分撤销后的规范性文件，制定机关应当重新发文或者公布，并按照本规定第二条、第三条、第四条、第五条规定报送备案。第十八条规定：规范性文件制定机关，应当在每年一月底前，将上一年度制定的规范性文件目录报送备查。这些既是从操作层面上对规范性文件制定机关相关工作程序作出的规定，也是从法律意义上对规范性文件制定机关的责任和义务提出的要求。

 (十)法律责任

 我省监督条例第五十五条规定：“受监督的国家机关或者工作人员有下列行为之一的，常务委员会应当追究其责任：(一)拒不执行上级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的；(二)拒不研究处理常务委员会审议意见或者未在规定期限内报告决议执行情况的；(三)拒绝或者干扰检查、视察、工作评议和特定问题调查的；(四)拒绝或者拖延提出专项工作报告或者作虚假报告的；(五)拒不接受质询和询问，或者接受质询和询问时态度恶劣或者作虚假答复的；(六)拒不向常务委员会报送应当备案的规范性文件的；(七)其他妨碍常务委员会行使监督权的。”第五十六条规定：“有前条所列行为之一的，常务委员会应当根据不同情况作下列处理：(一)对有关机关或者工作人员进行通报批评；(二)责成有关机关或者工作人员向常务委员会作出书面检查；(三)责成有关机关、单位对责任人员给予行政处分；(四)对常务委员会任命的国家机关工作人员依法决定免职、撤职；(五)对人民代表大会选举的国家机关工作人员向本级人民代表大会提出罢免案。”“有关机关、单位对责任人员的处理，应于交办之日起三十日内向常务委员会报告处理情况。”因此，《规定》对拒不向常务委员会报送应当备案的规范性文件，或者拒不执行常务委员会审议决定的处理，规定“依照《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督条例》有关规定处理”。过去只能限于责令改正、限期补报或者重新报送，现在明确规定了应该承担的法律责任，有利于保障法规的实施。

贯彻实施监督法    做好规范性文件的备案审查

王维红

《监督法》专设一章，对“规范性文件备案审查”作了规范。这是在立法法已有的立法监督规定的基础上，在新形势下对法律监督制度的进一步完善与深化。以《监督法》的贯彻实施为契机，做好规范性文件的备案审查，将其作为人大常委会的经常性监督工作形式，不仅是加强法律监督、维护国家法制统一的需要，也是人大常委会正确履行法律赋予的职权、加强自身制度建设的必然要求。

一、对几个概念的理解

一是何谓规范性文件？考虑到各种规范性文件的具体称谓不尽相同，政府规范性文件除了决定和命令外还包括其它形式的文件，即依照法定权限和程序制定发布，规范行政管理事务，涉及公民、法人或其他组织权利、义务关系，具有普遍约束力并相对稳定的文件，文种除决定、命令外，还应包括规定、办法、规则、细则、通告、意见、通知等。政府及其部门制定的内部工作制度、人事任免文件、单纯转发的上级行政机关文件、向上级行政机关的请示和报告，对具体行政事项的行政处理决定、针对特定对象不具有普遍约束力的文件等不在范围之内。

二是何谓备案审查？备案是指向主管机关报告事由存案以备查考，是法律监督的一个重要环节，是备案机关行使法律监督权的基础；审查就是接受备案的机关根据法定权限对备案的规范性文件的合宪性、合法性或者适当性进行审查。审查有主动审查和被动审查之分。所谓主动审查，是指审查机关在没有任何国家机关和社会公众提出审查要求或审查建议的情况下，主动对报送备案的规范性文件进行审查，发现规范性文件存在与宪法、法律相抵触的，依照规定程序进行纠正的情形。所谓被动审查，是指因有关国家机关或者社会公众提出审查要求或者审查建议，审查机关才开展对报送备案的规范性文件进行审查，发现规范性文件存在与宪法、法律相抵触的，依照规定进行纠正的情形。地方政府规范性文件向地方人大常委会备案审查，是指地方政府在规范性文件制定发布后，报送同级人大常委会备案，由其核对是否正确、妥当。

二、存在的问题及原因

《监督法》出台之前，有关规范性文件备案审查的规定散见于宪法、立法法等法律中，且这些规定大多笼统、原则，缺乏可操作性。全国人大常委会委员长会议２００５年１２月修订通过的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，也只是依法作出的工作程序规定，不具有法律的效力。因此，规范性文件备案审查工作在实践中仍是个新课题，还需不断探索解决其存在的问题：部分县级人大常委会没有开展这项工作；有的人大常委会在开展规范性文件备案审查工作时流于形式，只是将备案审查当成简单的文件存档；很多规范性文件是党政联合发文的，如何审查也存在问题。纵观存在的这些问题，有以下几个原因：

（一）思想认识上的原因。我国实行的是统一而又分层次的立法体制。在这样的立法体制中，多层次的立法权调动了各方的积极性，初步形成了各种法律、法规并行不悖的社会主义法律体系，备案审查是使各种立法权不偏离法制统一整体框架的重要保证。而地方人大常委会往往重视前者，忽视了规范性文件备案审查对维护法制统一的重要性。人大常委会的监督分为工作监督和法律监督。根据《监督法》的规定，工作监督有听取专项工作报告、审查和批准决算、听取和审议国民经济和社会发展计划、预算执行情况报告等，法律监督以规范性文件的备案审查为主要形式。在实践中，地方人大常委会往往运用工作监督较多，因为较之于法律监督，前者的社会反响更大，社会公众对其呼声和要求也强烈。应当看到，《监督法》要求人大常委会综合运用多种监督形式，无论是工作监督还是法律监督都应是人大常委会监督职能的一部分，不应厚此薄彼。

（二）机构和人员配置方面的原因。在实践中，县一级人大常委会普遍没有设置专门的备案机构，即使地市一级的人大常委会设置专门备案机构也是少数，通常是在法制工作机构或者内司工作机构下预留一个编制，而且这个编制要么是空着，要么是被其它处室临时占用。另外在现行的政治体制下，人大常委会组成人员的构成有其特殊性，大部分是从党政部门转岗过来的，在专业的法律知识方面有欠缺。机关的工作人员受编制所限，人员数量有限。新进来的年轻同志资历尚浅，无论是知识结构还是工作阅历都有待进一步提高，这样的人员配备使得人大常委会的中坚力量出现断层。在有限的人员和精力情况下，要做好涉及到纷繁复杂社会关系、种类也是千变万化的规范性文件备案审查，难免力不从心。

三、相关建议

地方人大常委会可以通过以下措施，做好规范性文件的备案审查工作。

（一）组建专门工作机构。审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，没有一个专门的审查机构，没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。目前，规范性文件备案审查工作主要是由人大常委会法制工作机构承担。为从组织上保证这项工作的开展，地方人大常委会应当设立专门的审查机构，配备相应的专业人员，专门负责规范性文件的备案审查工作。全国人大常委会这方面的经验对我们是一个很好的借鉴。２００４年５月以前，全国人大常委会的法规备案审查工作没有专门的工作机构负责，根据十届全国人大常委会２００３年８月１５日第六次委员长会议通过的法规备案审查工作程序的规定，法规备案由常委会办公厅负责接收、分送，协调处理等。２００４年５月全国人大常委会在法工委增设了法规备案审查室，开始着手起草法规备案审查工作程序和司法解释备案审查工作程序的修订草案。２００５年１２月１６日十届全国人大常委会第四十次委员长会议通过了修订后的法规备案审查工作程序和司法解释备案审查工作程序，开始实行集中备案制度，把法工委集中备案、对有关机关、组织和公民等提出的审查建议先行研究，与各专门委员会按分工进行审查结合起来，取得了比较明显的效果。可以说，专门的工作机构是做好备案审查工作的基础。

  （二）加强制度建设 ，健全工作规范。建立和完善规范性文件审查制度，一是要明确审查的主体。专门工作机构负责审查规范性文件，了解制定规范性文件计划起草情况，督促其按规定上报备案文件。二是明确审查的程序。关于备案审查程序，监督法没有作具体规定，而是规定“由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定”。各地省级人大常委会应抓紧时间出台相关规定，进一步明确审查的程序。三是明确审查的内容。即常委会对报送备案的规范性文件主要审查有无同法制统一原则要求的三方面“不抵触”情形。四是明确审查后的处理方式。对没有问题的，由专门工作机构负责归档。对有问题的，可以同有关规范性文件的制定机关采用适当的方式进行沟通和协商，提出意见，如制定机关接受意见，对有关规范性文件予以修改或废止，则审查即告停止。如制定机关拒绝修改或废止，应当向常委会主任会议提出撤销规范性文件的议案，由主任会议决定是否提请常委会审议。

贯彻实施监督法的实践与思考

王先进   郑本法

今年以来，市人大及其常委会坚持以科学发展观为指导，认真学习贯彻《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法），并按照监督法的要求逐步规范监督形式和程序，准确把握人大常委会行使监督权的基本原则，确保监督权的正确行使，紧紧围绕全市工作大局开展监督，科学把握监督重点，增强监督实效，为我市“三大推进”和跨越式发展做出了积极贡献。

一、强化措施，狠抓落实，确保监督法全面贯彻实施

监督法的出台，标志着我国人民代表大会制度向前迈进了可喜的一步，也为地方人大及其常委会开展监督工作提供了重要的法律依据。为使这部新法尽快深入人心，及时得到全面贯彻实施，市人大常委会做到多种措施并举，狠抓各项工作的落实。

抓学习，形成共识。２００６年８月监督法颁布后，市人大常委会高度重视，加强领导，周密计划，精心组织。先后开展了一系列学习活动，诸如贯彻监督法座谈会、报告会和培训班，通过扎实学习，提高了对监督法颁布实施的重大意义的认识。大家深刻认识到，监督法的颁布实施，是我国社会主义民主政治建设取得的重要成果，是新形势下坚持和完善人民代表大会制度，改进和加强人大监督工作的重要举措，必将有力地开创人大工作与建设的新局面。通过学习，使大家深刻理解了监督法的基本精神，全面把握监督法的重要内容、工作重点和程序方法，把思想统一到监督法精神上来，进一步加深对我国政治制度和国家体制特点和优越性的认识，切实增强坚持和完善人民代表大会制度、坚持走社会主义道路的坚定性和自觉性，增强了人大工作者的政治责任感和使命感，为监督法的实施奠定了坚实的思想基础。

抓清理，进行规范。根据全国人大法工委通知，常委会机关专门发文，由法工委牵头，各部门协助，对照监督法认真仔细地自查自纠，对符合监督法规定的法规文件进一步完善和规范，对与监督法规定和精神相违背的法规和文件进行废止和修订。经过认真梳理，常委会废止了与监督法规定和精神不一致的地方性法规２件、工作文件７件、修改工作文件１件，从而为顺利实施监督法提供了保障。

　抓细化，促进操作。为配合监督法１月１日的正式实施，便于全市各级人大及其常委会全面正确地贯彻实施监督法。２００６年１１月底，市人大常委会制定下发了《合肥市人大常委会机关贯彻实施监督法若干意见（试行）》。该意见从七个方面分别对贯彻监督法的指导思想、基本原则、监督内容、程序、精选议题、综合运用监督方式、审议意见书的整理与落实等作了较为详细规定。运用流程图的形式，对听取和审议专项工作报告、监督计划和预算执行情况、执法检查工作的程序、步骤、期限、参加人员、结果公布等都作了明确细化，使常委会开展工作监督和法律监督的思路更加清晰，程序更加规范，内容更加具体，工作更加细致，过程和结果更加透明。

　抓实施，推动工作。依据监督法和监督法实施意见，在２００７年市人大常委会工作要点中，对监督工作事项进行了精心的计划安排。其中，听取“一府两院”专项工作报告１５项，执法检查３项，视察工作４项。截止１０月上旬，认真听取和审议经济社会发展计划、财政预决算执行情况、代表议案建议办理、国有资产管理、土地法、体育法等１４项专项工作报告，组织开展了《合肥市价格监督检查条例》，视察了工业立市战略、重点建设项目、滨湖新区建设、社会主义新农村建设等。在贯彻监督法开展监督工作中，注重做到“五个结合”。一是把工作监督与法律监督相结合，既要对“一府两院”贯彻实施法律的情况、贯彻落实党和国家重要任务与方针政策的情况进行监督，又要做好对规范性文件的审查；二是把专项监督与综合监督相结合，使监督工作更加深入，更有针对性。三是把初次监督与跟踪监督相结合，认真抓，反复抓，一抓到底，务求达到实效。四是把听取专项工作报告与执法检查相结合，使监督工作在广度和深度上取得最佳效果。五是把推动自行整改与依法纠正相结合，既把握监督工作的主动权，又给予自行纠正的机会，切实增强监督工作的针对性和实效性。

 二、 突出重点，抓住关键，确保监督法正确贯彻实施

科学定位，正确实施监督法，是地方人大及其常委会更好行使监督职权的关键所在。为此，在开展人大监督工作中着力把握好以下四个方面。１、把紧紧围绕党委中心工作，作为谋划监督工作必须坚持的根本点。人大及其常委会的各项工作都是在党的领导下开展的。坚持党的领导是贯彻实施监督法必须遵守的基本原则，也是开展监督工作，行使监督职权的基本前提和根本保证。紧紧围绕党委的中心工作筹划监督事项，开展监督工作，是坚持党的领导的具体体现。实践证明，人大监督工作只有和党委的中心工作同步合拍，才能得到党委更多的尊重和支持，也才能取得应有的成效。对此，地方各级人大及其常委会在依据监督法实施监督的过程中，必须认真坚持学习贯彻党的路线方针政策，全面了解和把握党委的工作重心，有计划、有目的、有步骤地开展监督；制定监督计划、安排监督事项，都要紧扣党委的总体工作部署，体现党委的意图；开展重大监督活动，针对重大监督事项作出的决议决定，都要事先报告党委原则同意，切实保证人大监督工作的正确方向。例如?熏在制定２００７年常委会工作要点过程中?熏把党委关注的社会经济发展计划、财政预决算执行情况作为监督审议的重点，把工业立市战略、重点工程项目建设、滨湖新区建设等党委工作重心列入常委会重点视察内容，受到市委的充分肯定。

２、把监督法规定的内容和程序，作为开展监督工作必须坚持的基准点。地方人大及其常委会的监督权是宪法和法律赋予的，也必须在宪法和法律的范围内行使，坚持依法办事，严格按照监督法规定的内容和程序开展监督，切实维护国家权力机关在国家监督运行机制中的权威性。在监督实践中，应切实做到研究工作以监督法为依据，开展工作以监督法为武器，衡量工作以监督法为尺度，将监督的全过程纳入法制化轨道。市人大常委会在去年底讨论研究２００７年度监督工作计划时，要求各部门严格按照监督法和监督法实施意见，认真梳理上报工作监督和法律监督事项，经秘书长办公厅主任会议讨论，报主任会议审议通过列入年度监督工作计划。在具体实施中，依据监督法和监督法实施意见，力求程序规范，操作细化，从议题的选择到计划的制定，从先期调研到与“一府两院”交换意见，从听取和审议报告到转办审议意见及跟踪督办等，每一步骤、每一个环节，都要求做到工作内容明确，单位及参加人员明确，开始及完成时限明确，责任和效果明确，向社会公布明确，确保了监督工作开展得扎扎实实，取得的效果实实在在。

３、把促进“一府两院”改进工作，作为开展监督工作必须坚持的着力点。尽管法律规定了地方人大及其常委会和“一府两院”是监督与被监督的关系，但根本目的一致性，决定了这种监督同时也是支持和促进。因此，地方人大及其常委会在依据监督法行使监督权的过程中，一要客观地诚恳地指出他们工作中存在的问题，提出改进的建议意见，督促其认真整改；二要发挥自身优势，旗帜鲜明地支持他们依法行政，公正司法，帮助他们解决工作中遇到的实际困难和问题，切实做到到位不越权，决定不指挥，监督加支持。由于监督工作的着力点正确，市人大常委会监督工作得到了“一府两院”的理解和重视，他们在实际工作中，能够主动与人大取得联系，主动上门虚心征求人大的意见，邀请人大常委会各工作部门到单位实地检查指导，提出意见建议，帮助改进工作。

 ４、把符合人民群众的根本利益，作为开展监督工作必须坚持的出发点。实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，是人大及其常委会正确贯彻实施监督法的出发点和落脚点。实施监督法必须牢固树立人民至上的思想，以人民群众最关心、最直接、最现实的需要作为衡量标准，以赢得人民群众对人大监督工作的信赖和支持。应切实转变作风，深入群众、深入基层、倾听群众的呼声和要求，使人大监督工作更好地反映群众的根本利益；强化监督手段，大力督促解决群众普遍关注的热点难点问题，努力维护群众的根本利益；突出发展与和谐的主题，立足于促进经济的发展和社会的和谐，有针对性地加大监督力度。这样，使人大监督工作建立在牢固的群众基础之上，真正代表人民行使好当家作主的权利。如常委会在开展监督工作中，针对近年来有的单位扩大收费范围、提高收费标准，巧立名目，以保证金抵押金等形式收取服务费；少数经营者不明码标价甚至存在价格欺诈，损害消费者和企业的合法权益等问题，通过组织开展《合肥市价格监督检查条例》执法检查，建议政府部门加强队伍建设，依法加大监管和打击力度，及时维护了人民群众的合法权益，受到广大人民群众广泛好评。针对当前新农村建设初期少数地方误认为新农村建设就是新村庄建设等问题，常委会及时组织了视察调研，提出了新农村建设的具体意见，对于纠正新农村建设中出现的问题，确保新农村建设健康稳步推进发挥了积极的作用。

 三、 加强建设，提高素质，确保监督法有效贯彻实施

监督法的颁布实施，对人大及其常委会的监督工作提出了更高的要求。新的形势和任务，迫切需要地方国家权力机关不断加强自身建设，提高自身素质和监督能力，使人大监督工作更加有力，更富有成效。

　一是在愿意监督上狠下功夫。愿意监督，是指地方国家权力机关能够积极主动地履行宪法法律赋予的监督职权，促进社会经济和谐发展，反映监督者高度的政治素质，具体体现在依法实施监督的主动性和自觉性。从目前现状看，影响地方国家权力机关愿意监督的因素较多，如何解决好愿意监督问题，是摆在我们面前的一项重要课题，值得深入探讨和研究解决。就人大而言，要着重加强监督意识教育，提高对人民代表大会制度的性质、地位和作用的认识，克服人大工作“有职无权论”、“无事清闲论”、“人大二线论”的错误认识，以对国家和人民高度负责的精神，不断加强自身政治建设、思想建设和作风建设，切实增强履行人大监督职权的紧迫感、责任感和使命感?熏切实履行好监督职责，以不辜负人民的期望。

　二是在敢于监督上狠下功夫。敢于监督，是指在监督工作中，敢于秉公监督、依法办事，真正促进依法行政、公正司法，反映监督者高尚的职业素质。体现在监督工作中，敢于讲真话、讲实话、求实效。敢于监督，要出于公心来开展工作。“心底无私天地宽”，有了公心才能做到公平、公正、公开，体现出一种崇高的思想境界。敢于监督，体现在工作上真抓实干，敢于“较真”。“较真”方能求真，在听取和审议工作报告时，既讲成绩，更要指出问题，敢于直言，不回避矛盾。近年来，市人大常委会在开展监督工作中较好地体现了敢于监督、勇于负责任的精神。如在开展城市饮用水保护条例的执法检查中，针对少数企业污水直排水库、水上运动、个体养殖户偷排污水等造成饮用水源污染，严重危害广大市民身体健康的问题，市人大常委会及时做出决议，要求市政府立即采取有力措施，进行限期纠正，很好保护了城市居民饮用水安全。通过《环境影响评价法》实施检查，建议政府部门对没有通过环境评价的企业采取停产整改的处罚，并要求在各工业园区设置市环保分局，实行规范化管理，进一步加大环保及环评工作力度。这些建议在市人大常委会的跟踪督办下都得到了很好落实。

三是在善于监督上狠下功夫。善于监督，是指善于运用法律法规和相关的知识及手段开展监督，提高实效。反映出监督者高超的专业素质，具体体现在监督者具备相应的实施监督工作的能力和水平。就组成人员的个体而言，必须具有丰富的人大工作专业知识，法律法规知识、市场经济知识、现代科技知识等，具有深入细致调查研究的工作作风，具有联系代表，联系选民、联系群众、联系选举单位的广泛的群众意识。具有高屋建瓴、总揽全局的大局观念。只有这样，在听取和审议“一府两院”专项工作报告时，才会有真知灼见，才会集中民智，反映民意，提出有见解、有质量的意见和建议。市人大常委会主要是通过坚持三项制度来提高常委会组成人员开展监督工作的水平。第一，坚持学习，提高专业素质。利用党组中心组学习、召开主任会议和常委会会议时机邀请专家学者开展辅导讲座，集中系统学习宪法法律知识、人民代表大会制度知识、市场经济知识等。同时，要求全体组成人员按计划开展自学，并适时开展交流学习体会，促进学习效果。第二，坚持接待、联系人大代表，了解社情民意。把每月十日、二十日作为接待代表日，既把接待代表作为常委会联系人民群众的桥梁和纽带，又将代表所反映的问题和提出的意见建议作为开展监督工作的重要依据。第三，坚持调查研究，掌握第一手资料。每次听取和审议“一府两院”专项工作报告之前，常委会分管主任都要亲自带队深入基层、深入群众开展调查研究，全面掌握“一府两院”专项工作开展的真实情况，为审议专项工作报告做充分准备，提高了审议效果。

加强监督工作　   增强监督实效

许永生

人大监督作为代表国家意志的最高层次的监督，必须着眼于重大事项，突出重点、讲求实效、依法进行，必须始终做到与同级党委的意图合拍，与“一府两院”的工作同向，与人民群众的意愿同心。

一、抓住社会主义民主法制建设的关键问题，加强法律监督

改进方法，创新形式，开展执法检查。为增强检查效果，包河区人大常委会在总结以往执法检查经验的基础上，严把“四关”：准备关、主体关、检查关、整改关，通过现场交办问题、发送审议意见书、常委会会议二次审议等方式，增强监督实效，直到问题解决为止，保证法律法规正确有效的实施。在《防洪法》执法检查和审议中，常委会深入区域内的重点圩堤，针对７处险工险段，提出尽早除险加固的建议，区政府高度重视，一次性投入１ ００多万元，在一个多月时间里，分别进行了除险加固，增加了防洪排涝设施，防洪能力大大加强，安然度过汛期。

 围绕严格执法、公正司法，开展司法监督。一是认真审议“两院”专项报告。常委会有针对性地听取区法院审判改革、刑事审判、民商审判和区检察院“严打”整治、查办和预防职务犯罪、履行法律监督职责等专项报告，并进行审议或评议，效果较为明显。二是坚持备案审查。对区法院十类案件，区检察院七类案件，区公安分局四类案件开展备案审查，对查出的问题现场进行反馈，促进司法机关严格执法、公正司法。

围绕群众合法权益，开展信访监督。针对信访涉法案件逐年上升的趋势，注重加大依法督办力度，规定每周四为常委会主任、副主任接待群众信访日。通过落实专门接访人员、规范登记、批转、督办、答复等各个环节，确保每一件信访件都能得到公正处理，较好地维护了群众的合法权益，维护了社会稳定。

二、紧扣本行政区域内带有全局性的重大问题和人民群众关心和关注的热点、难点问题，加强工作监督

围绕经济建设和社会发展大局，认真组织视察。几年来，常委会围绕全区“六个突破”、“六个争创”、“六个提升”、“六个跨越”的年度目标，积极组织代表开展视察活动，探索改进监督形式，不断拓展监督范围，监督实效进一步增强。在审议《人口与计划生育法》贯彻执行情况时，发现计生奖励政策和独生子女保健费多年难以兑现等问题，制约了计生工作的顺利开展。常委会通过发送“审议意见书”的形式，加大跟踪监督力度。全区上下高度重视，采取有力措施，多方筹措２００多万元，兑现了计生奖励政策和独生子女保健费。常委会会议还专题听取了审议意见落实情况的汇报，使监督的实效进一步增强。

围绕人民群众关心和关注的热点、难点问题，积极开展调研。常委会始终把调查研究作为充分反映民意、实现科学决策、转变工作作风、增强监督实效的一项重要工作。区人大常委会对２２所乡镇小学建设情况进行了详细调研后，提出了加大薄弱学校改造力度、教育基本建设费用应纳入各级财政预算等建议。区政府高度重视，及时召开全区教育工作会议，决定从２００４年起每年安排不少于 ２００万元的教育基本建设专项费用，力争用３年左右时间全部改善薄弱学校的办学条件。

三、注重发挥代表作用，加强代表监督工作

拓宽代表知情渠道，有效开展监督活动。一是邀请代表列席常委会会议。坚持每次常委会会议都邀请部分代表列席，在本届任期内，区人大代表都能轮流列席会议一次。二是加强代表开展监督活动的阵地建设。建立统一规范的市、区两级人大代表活动室，活动室做到“五有”、“五簿”、“五上墙”，为代表定期定点地开展议政、监督活动提供阵地。三是推荐代表担任监督员。积极推荐代表担任区法院人民陪审员、区检察院人民监督员，拓宽了人大代表监督司法活动的渠道。

丰富监督形式，拓展监督空间。开展了代表进社区挂牌履职和代表向选民述职工作，通过设置代表服务栏和代表信箱、向选民发放代表联系卡、安排代表专门接访选民和群众等有效活动，代表的责任意识、履行监督职责的水平得到了进一步增强。制定了《关于进一步加强代表工作的意见》，明确代表活动日，制作统一的代表建议、批评、意见表，要求代表要注重发挥闭会期间的监督作用，积极建言献策。“创先争优”，激励代表履职。在代表履职过程中引入竞争激励机制，使代表努力提高自身素质和履职能力，更好地发挥监督作用。

 认真督办代表建议，提高代表履职积极性。采取常委会集中督办、工委对口督办、召开代表座谈会、组织代表视察、常委会副主任领衔督办议案等有效方法。在督办“关于加快城郊型农业建设步伐，强化科技兴农措施的议案”时，组织人大代表开展专项视察。区政府认真办理，设立专项资金，选派１２名农技干部到村挂职，促进了城郊型农业的发展。